【康正评估】观点 | 土地增值税法与集体土地增值收益
梁 津
2019年7月16日，财政部会同国家税务总局起草了《中华人民共和国土地增值税法（征求意见稿）》（以下简称《土地增值税法》），公开征求意见。适应新修订的《土地管理法》确立的集体土地流转制度，将转让集体土地所获取的增值额纳入征税范围，以土地增值税取代集体经营性建设用地土地增值收益调节金。可以继续发挥评估在集体土地流转中征收土地增值税的作用。
一、《土地增值税暂行条例》及评估的作用
1993年12月13日，国务院发布了《中华人民共和国土地增值税暂行条例》（国务院令第138号）（以下简称《条例》），自1994年1月1日起，对转让国有土地使用权、地上建筑物及附着物的单位和个人征收土地增值税。依据《条例》，土地增值税按照纳税人转让房地产所取得的增值额和规定的税率计算征收，增值额是纳税人转让房地产所取得的收入减除扣除项目金额后的余额。《条例》第六条规定在确定增值额的扣除项目时，计算旧房及建筑物可以采取评估价格；第九条专门规定了按照房地产评估价格计算征收的情形：（一）隐瞒、虚报房地产成交价格的；（二）提供扣除项目金额不实的；（三）转让房地产的成交价格低于房地产评估价格，又无正当理由的。
根据《条例》授权，财政部于1995年1月印发了《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》。
二、收取农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金
1. 集体经营性建设用地土地增值收益调节金
为了配合集体经营性建设用地流转的改革试点，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，保障农民公平分享土地增值收益，财政部和国土资源部2016年4月18日，制定了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（财税〔2016〕41号）（以下简称《办法》），规定在农村集体经营性建设用地入市及再转让环节,对土地增值收益收取调节金。
农村集体经营性建设用地入市包括农村集体经济组织通过出让、租赁、作价出资（入股）等方式，再转让包括入市后的农村集体经营性建设用地土地使用权人，以出售、交换、赠与、出租、作价出资（入股）或其他视同转让等方式。
农村集体经营性建设用地土地增值收益，是指农村集体经营性建设用地入市环节入市收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益，以及再转让环节的再转让收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益。调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。
在试点期间，部分地区是按照交易总额作为计取基数，例如，北京大兴区确定征收土地增值收益调节金的比例范围为土地交易总额的8%-30%。显然，《办法》与《条例》中转让国有土地征收土地增值税不完全一致。
2019年3月12日，财政部、自然资源部发布关于延长农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金政策期限的通知，自2019年1月1日起至2020年12月31日止，实行农村集体经营性建设用地入市制度的地区，继续按照《暂行办法》有关规定执行。
2.征收调节金的目的和作用
一是征收调节金符合农村集体土地制度改革的要求。建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度，就必须建立一套兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。
二是确保收益与责任对等、权利与义务统一。农村集体经营性建设用地入市应履行与国有建设用地同等义务，承担相应的基础设施建设等社会责任，按规定应缴纳相关税费。
三是确保改革可持续的需要。成本得到足额补偿是经济活动得以持续的前提。各地在试点过程中，制定了增值收益调节金征收办法，但计提基数普遍为入市的总价款，而非增值部分。文件进行明确，符合“保障农民公平分享土地增值收益”、“维护农民权益”的基本原则。农村集体经营性建设用地成本的界定可以参照国有土地的成本核算方式。
三、《土地管理法》的修订
2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》吸收了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地使用制度改革的成功经验。
特别是新《土地管理法》第六十三条规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。但新《土地管理法》中并未规定土地增值收益的收取方式。
四、《土地增值税法》适应集体土地使用制度改革
2019年7月16日，财政部会同国家税务总局公开征求《土地增值税法》的意见。此时，新《土地管理法》尚未正式颁布。
1. 征收范围包括转让集体土地
在征税范围方面，相比《条例》限定在国有土地，《土地增值税法》发生重大变化，明确将出让集体使用权，转让集体土地使用权、建筑物、构筑物及附属设施纳入征税范围。这也是与新《土地管理法》实施，确立集体土地入市相适应，在起草说明中，也明确《土地增值税法》施行后，相应取消土地增值收益调节金。
2.统一征收方式
《土地增值税法》则是贯彻建立城乡统一的建设用地市场的征税规则，制定统一的征收计税依据、税率和扣除项。
明确以增值额为计税依据，改变试点时期，部分地区以土地交易总金额作为计取基数。实行四级超率累进税率。
关于扣除项目，针对出让集体土地使用权存在扣除项目金额无法确定的情况，可以按照所取得收入的一定比例核定扣除项目金额，具体办法由省级人民政府提出，报同级人大常委会决定。
五、发挥评估在征收土地增值税中的作用
尽管《土地增值税法》还在征求意见阶段，但其通过人大审议并实施应该是可以预期的。集体土地纳入土地增值税征收范围，并代替土地增值收益调节金。
1.规范相关评估
首先，应该明确，土地增值收益调节金、土地增值税是在价外征收的，不包含在价值定义的构成内涵中。
其次，评估集体土地价格，区域内的基础设施投入，既有国有资金，也有集体资金。收取集体土地增值收益调节金的目的，就是与国有土地一样要承担相应的基础设施建设费用，因此在确定土地开发费时，集体和国有的投资均应计入。
2.发挥评估作用
在《条例》的制度设计中，发挥了评估在确定转让收入和扣除项的作用，但在《土地增值税法》中并未得到明确的延续。一方面，在征收土地增值税过程中，依然存在隐瞒、虚报转让价格，或明显低于市场正常价格，以及提供扣除项目金额不实的情形；另一方面，集体建设用地市场还处于初级阶段，市场价值没有得到完全显化，扣除项不规范，更是需要发挥评估的专业作用。
根据立法程序，全国人大还会对《土地增值税法》广泛征求意见，估价行业应该密切关注《土地增值税法》的立法进程，积极建议在土地增值税征收过程中发挥评估的专业作用。
参考文献：
1.《中华人民共和国土地增值税法（征求意见稿）》征求意见，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810356/n810961/c5136578/content.html
2. “规范收益分配 共享改革成果”，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-06/15/c_129062925.htm
