【康正评估】观点 |《土地管理法》修订对于农民住房财产权的保护以及估价在新机制中的应用

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作者:梁津

826日,第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法的决定,这次新修改的土地管理法吸收了农村三块地改革的成功经验。在宅基地使用方面,在原来一户一宅的基础上增加了户有所居的规定,允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,在征收土地补偿费用中明确包括农村村民住宅。这样,从法律的层面保护了农民住房财产权。

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一、改革农村宅基地制度,保护农民住房财产权的政策背景

2014120日,中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》第19条提出,完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度,完善农村宅基地分配政策,在保障农户宅基地用益物权前提下,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

2015810日,“国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见”(国发〔201545号),提出“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点”。

2016315日,人民银行等六部委发布“关于印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的通知(银发〔201678号)”,第二条规定的农民住房财产权,是指在不改变宅基地所有权性质的前提下,农民住房所有权及所占宅基地使用权。

二、从最高法判例看《土地管理法》修订的必要与进步

农村宅基地的征收补偿归属问题一直是征收纠纷案件的高发点,解决农村宅基地补偿该如何分配,首先应当明确的是,农村宅基地的补偿,补偿的是宅基地的什么权益,《土地管理法》修订之前,法律对此没有直接明确的规定,根据最高人民法院在(2017)最高法行申3063号行政裁定书中的裁判要旨,农村宅基地的权益构成分为三个基本部分:一是根据旧《土地管理法》第八条关于宅基地属于农民集体所有的规定,农村集体经济组织享有宅基地所占土地的土地所有者权益;二是根据《物权法》第一百五十二条、第一百五十三条、第一百五十四条关于宅基地使用权的规定,宅基地使用权人享有宅基地使用者权益;三是根据《物权法》第三十九条、第一百五十二条关于不动产所有权的规定,宅基地上房屋所有人享有的房屋所有者权益。

政府征收农村宅基地时应当依法针对不同权益主体补偿其因征收所受到的损失。农村宅基地属于集体土地,对农村宅基地及地上房屋的征收安置补偿一般伴随农村集体土地征收。

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旧《土地管理法》第四十七条规定,征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿;征收土地的主要补偿内容包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《土地管理法实施条例》第二十六条规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有;安置补助费因安置职责的归属主体不同分别支付给农村集体经济组织、安置单位、被安置人员个人。

对于宅基地的征收补偿而言,并没有相当于《国有土地上房屋征收与补偿条例》那样的法律规定,旧《土地管理法》第四十七条没有明确规定农民住宅的补偿问题。在此判例中,依据物权法和土地管理法相关条款,进行了推论:“就宅基地的征收补偿而言,土地管理法虽然没有明确具体的规定,但需要特别考虑的是宅基地不同于农用地和建设用地的特殊用途──居住功能,征收补偿除包括一般的土地补偿和地上房屋补偿外,应当体现出对被征收宅基地使用权承载的居住权益的特殊安排。”

物权法、土地管理法对于集体土地所有权、宅基地使用权的规定是明确的,不明确的是在征收宅基地中,对于地上房屋的补偿。(2017)最高法行申3063号行政裁定书对于农村宅基地征收补偿归属问题的裁定,可以作为指导性案例,对于法律规定不明确的概念进行解释,以使条文具体化。

《土地管理法》的修订,将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定,在旧法第四十七条规定的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上,新法第四十八条增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定,从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制,也明确了(2017)最高法行申3063号行政裁定书中,旧法对于农民住房补偿未予明确的问题。

三、《土地管理法》对于宅基地使用制度的完善

长期以来,宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定,导致农村宅基地大量闲置浪费,农民宅基地的用益物权难落实。

新《土地管理法》完善了农村宅基地制度,在原来一户一宅的基础上,增加宅基地户有所居的规定,明确:人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。

新《土地管理法》规定:国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。

同时,新《土地管理法》下放宅基地审批权限,明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。

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四、发挥估价在新机制中的作用

1.在农村土地使用制度改革制度设计中重视估价的作用

 在“国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见”中,提出“建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制”。

《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第九条规定,借贷双方可釆取委托第三方房地产评估机构评估,确定房屋所有权及宅基地使用权价值。第十三条规定,积极组织做好集体建设用地基准地价制定、价值评估、抵押物处置机制等配套工作。   

《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》第十二条,银行业金融机构应当建立农村集体经营性建设用地使用权价值评估制度。可采用外部评估或内部评估的方式对用于抵押的农村集体经营性建设用地使用权进行价值评估。

《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》第十二条,借贷双方可采取委托第三方评估机构评估等方式,确定农村土地经营权价值。

可见,在三块地改革,特别是农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的制度设计中,估价是确定价值和控制风险的重要手段。

2. 发挥土地估价在新机制中的作用

如上所述,《土地管理法》的修订,构成了宅基地使用的新机制。在农村村民自愿有偿退出宅基地的过程中,估价师可以为土地所有权人与宅基地使用权人的定价提供专业服务。

在宅基地的征收补偿过程中,为集体土地所有权人、宅基地使用权人、农民住宅的所有权人、甚至包括住宅的承租人提供专业的估价服务。

2019911日,中央农村工作领导小组办公室 农业农村部发布“关于进一步加强农村宅基地管理的通知”,按照新修订的土地管理法规定,规范宅基地用地审查、乡村建设规划许可、农房建设监管等职责,做好宅基地使用权确权登记颁证等工作,推进宅基地申请、审批、流转、退出、违法用地查处等的信息化管理。这些管理措施的落实,也为与宅地基相关的估价提供了基础信息。

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参考资料:

[1]“全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的决定”,全国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201908/736cccfbe76f416797e566c9897e3333.shtml

[2]“农村土地制度实现重大突破 ——自然资源部法规司司长魏莉华解读新土地管理法”,中国政府网,http://m.lc.mlr.gov.cn/dt/ywbb/201908/t20190827_2462251.html

[3]京平拆迁律师 最高法裁定农村宅基地的权益构成 http://www.sohu.com/a/326825112_682901

2019年9月30日