【康正评估】观点 |《土地管理法》修订征收补偿的原则和标准对于土地估价的影响

8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法的决定，自然资源部法规司司长魏莉华权威解读了《土地管理法》中对于土地征收补偿原则和补偿标准的修订。新法首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。这些新的规定，对于土地估价的原则，地价的内涵，特别是成本逼近法的运用，产生重要的影响。

一、修订土地征收补偿的原则

关于土地征收补偿的原则，原法第四十七条规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。新法第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。可以看出，这与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条确立的公平补偿的原则是一致的，其特点是通过保障失地农民的生活来体现公平、合理补偿的原则。

保障被征地农民原有生活水平不降低的原则在原法中也有体现，第四十七条第6款，依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。由于采用了产值倍数法封顶的做法，使得保障功能有一定的局限性。

二、修订土地征收补偿的标准

新法对于土地征收补偿原则的修订，带来的改变是以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费的做法。

新法第四十八条第三款规定，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。可以看到，按原用途补偿的基本原则在制定区片综合地价时依然适用。

此外，在原法规定的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上，新法第四十八条第二款，又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，这样就从补偿费的构成上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。

三、对于土地估价的影响

土地取得费是土地成本价格中的重要组成部分，根据《城镇土地估价规程》6.4.3成本逼近法中，确定土地取得费第一种情况，在征收农村集体土地时，土地取得费即为征收补偿安置费用，主要包括征收土地、地上青苗、建筑物及构筑物的补偿费用及涉及人员的安置补助费。各项费用应按有关规定，依据待估宗地所在区域政府规定的相关标准，以应该支付的区域客观费用确定。其法律依据即来自原法第四十七条第二款，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。

根据原国土资源部“关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知”，统一年产值标准适用于集体农用地征收补偿测算，集体建设用地征收补偿和国有农用地补偿测算可参照执行。

统一年产值标准是计算征地补偿费用的主要依据。在统一年产值标准的基础上，根据土地区位、当地农民现有生活水平和社会经济发展水平、原征地补偿标准等因素确定相应的土地补偿费和安置补助费倍数进行计算。
　　新法将于2020年1月1日实施，以区片综合地价取代土地年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费，那么，估价方法亦应随之修订。

四、区片综合地价

《农用地估价规程》（TD/T1006—2003）提出“征地区片价”的概念，主要根据农用地的利用条件和农用地对农民的社会保障水平确定，即征地价格主要由农用地质量价格和农用地的社会保障价格构成。

2004 年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28 号）要求，“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价”。为了配合国务院要求，国土资源部于同年下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238 号），明确提出，制定区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。在此基础上，国土资源部于 2005年发布了《关于开展制订统一年产值和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发[2005]144 号），附件2是征地区片综合地价测算指导性意见(暂行)。在土地管理法修订之前，作为落实征地制度改革政策的具体措施，已经在推行区片综合地价。

在推行区片综合地价之初，著名土地学者黄贤金就指出[1]，“由于现行《土地管理法》的修改相对滞后，使得征地区片价制度与现行《土地管理法》规定不尽一致，这有可能成为地方政府不积极落实区片价制度的法律依据。”

对于确定区片综合地价，之前的研究多是围绕现行产值倍数法展开的，因此具有一定的局限性。著名土地学者吕萍认为[2]，在征地区片综合地价的计算中不宜采用单一的产值倍数法，而应或者综合考虑土地的保障功能，加入保障价格等进行修正；或者按市场价格进行补偿，并对农地转用市场价格的确定设计合理、可操作的计算方法。

修订的土地管理法总结并体现了土地征收制度改革的成果，以区片综合地价确定土地征收补偿有了法律依据。土地征收补偿的原则和标准，更多地体现了对于被征地农民生活水平的保障。

五、小结

《土地管理法》对于土地征收补偿原则和标准的修订，明确了区片综合地价的基础作用，可以根据土地征收制度改革的经验和管理的需要，对于制定区片综合地价所依据的《农用地估价规程》、征地区片综合地价测算指导性意见(暂行)进行相应的修订。对于需要运用区片综合地价的《城镇土地估价规程》《集体土地使用权地价评估技术指引》进行修订。土地估价机构和估价师也可以在制定区片综合地价、评估土地征收补偿价格的过程中发挥专业作用。